一、立法背景

劳动就业，是指有劳动能力的人通过一定方式与生产资料相结合，实现劳动过程，获得劳动报酬或经营收入的活动。从就业制度这一角度来看，劳动就业的实质就是劳动力与生产资料相结合，使劳动过程得以实现，从而能够生产出社会所需要的产品，推动社会的进步和发展。从劳动者的权利这一角度来看，劳动者依法享有的劳动权，只有且只能通过劳动就业才能实现。在就业之前，劳动权利处于一种虚置状况；通过就业，劳动权才成为现实。

我国是一个劳动力资源大国，就业问题十分突出。随着市场经济进一步完善、农村劳动力向城市转移等，就业问题将更趋严重。五年前就有专业人士指出：在全球化进程中，世界范围内就业岗位的增加速度，远远赶不上经济本身的增长速度、扩张速度，就业岗位正在成为最稀缺的资源。岗位稀缺的根本原因在于社会财富的有限性，因为任何岗位都必须与一定的社会财富为支撑。社会成员对于岗位的获得与占有在某种意义上是对社会财富的获得与占有。当经济增长与岗位增长不同步甚至呈反比时，劳动力与岗位的分离就会愈演愈烈。

促进就业尤其是实现充分就业，是一个永恒的话题，也是一个世界性的难题。针对这一难题，许多国家根据各自的国情进行了各种各样的大胆尝试，其中以立法促进长效就业，被实践证明是一种行之有效的重要途径。很长时间以来，我国在就业方面是政策规范多，法律规范少，强制性不够。在此情形下，通过立法来规范就业、促进就业就成为必要。

二、立法意义

1、《就业促进法》是促进社会主义和谐社会建设的一部重要法律

就业，不仅是每一位劳动者生存的经济基础和基本保障，也是其融入社会、共享社会经济发展成果的基本条件，因此，就业是民生之本；促进就业，关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是社会和谐发展、长治久安的重要基础，因此，促进就业是安国之策。就业问题历来是各国经济和社会发展的核心问题之一。

2、《就业促进法》为我国实施积极的就业政策提供了法律保障

党中央、国务院高度重视就业问题，针对我国的具体情况，借鉴世界各国成功经验，制定和实施了积极的就业政策，通过小额担保贷款、财政贴息、减免税费等措施，积极扶持劳动者自主创业、自谋职业；通过定额税收减免、优惠贷款等措施，鼓励企业吸纳下岗失业人员就业；通过开发公益性岗位和社会保险补贴等措施，建立健全就业援助制度，帮助困难人员实现就业。

3、《就业促进法》进一步完善了我国劳动保障法律体系

《就业促进法》是我国就业领域第一部基本法律。它的颁布施行，标志着我国在建设以《宪法》为依据、以《劳动法》为基础、以《就业促进法》和《劳动合同法》以及正在起草的《社会保险法》为主干、以相关法律法规为配套的劳动保障法律体系方面，又迈出了至关重要的一步。

三、就业工作的方针

在社会主义市场经济条件下，做好促进就业工作，实现社会就业比较充分的目标，必须调动各方面的积极性，充分发挥其在促进就业中的重要作用，坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。

1、“劳动者自主择业”

明确“劳动者自主择业”，有助于充分调动劳动者就业的主动性和能动性，促进他们发挥就业潜能和提高职业技能，依靠自身努力，自谋职业和自主创业，尽快实现就业。

2、“市场调节就业”

充分发挥人力资源市场在促进就业中的基础性作用。通过市场职业供求信息，引导劳动者合理流动和就业；通过用人单位自主用人和劳动者自主择业，实现供求双方相互选择；通过市场工资价位信息，调节劳动力的供求。

3、“政府促进就业”

充分发挥政府在促进就业中的重要职责，通过发展经济和调整产业结构，实施积极就业政策，扩大就业机会；通过规范人力资源市场，维护公平就业；通过完善公共就业服务和加强职业教育和培训，创造就业条件；通过提供就业援助，帮助困难群体就业等等。

四、公平就业

为了维护劳动者的公平就业权，反对就业歧视，《就业促进法》对公平就业作出了规定，包括八个方面：

1、明确政府维护公平就业的责任

各级人民政府应当创造公平就业的环境，消除就业歧视，并制定政策和采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。

2、规范用人单位和职业中介机构的行为

在人力资源市场中，用人单位和职业中介机构的行为，往往影响和决定着劳动者的就业机会和就业权利的实现。依法规范他们的行为，对维护劳动者平等就业权至关重要。

3、保障妇女享有与男子平等的劳动权利

用人单位招用人员，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。同时，对用人单位录用的劳动合同内容作了法律规定。

4、保障各民族劳动者享有平等的劳动权利

用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。

5、保障残疾人的劳动权利

各级人民政府应当为残疾人创造就业条件。用人单位招用人员，不得歧视残疾人。

6、保障传染病病原携带者的平等就业权

规定用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录用。同时对其不能从事的工作作了法律限制。

7、保障进城就业的农村劳动者的平等就业权

农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。

8、规定了劳动者受到就业歧视时的法律救济途径

违反促进就业法规定，实施就业歧视的，劳动者可以向人民法院提起诉讼。

五、政府促进就业的职责

《就业促进法》对政府在促进就业中的职责作出了明确规定，包括八个方面：

1、建立就业工作目标责任制度

县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。各级人民政府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制。县级以上人民政府按照促进就业目标责任制的要求，对所属有关部门和下一级人民政府进行考核和监督。

2、制定实施有利于就业的经济和社会政策

县级以上人民政府通过发展经济和调整产业结构，实行有利于促进就业的产业政策、财政政策、税收政策等各项经济和社会政策，多渠道扩大就业、增加就业岗位。

3、推进公平就业

各级人民政府依法保证劳动者享有平等就业和自主择业的权利，创造公平的就业环境，消除就业歧视。

4、加强就业服务和管理

县级以上人民政府应当培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，促进劳动力供给与需求的有效匹配；建立健全公共就业服务体系，为劳动者就业提供服务；制定政策并采取措施，建立健全就业援助制度，对困难人员给予扶持和帮助。

5、大力开展职业培训

国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，并通过制定实施职业能力开发计划，鼓励和支持培训机构和用人单位开展就业前培训、在职培训、再就业培训、职业技能培训和创业培训，以及建立健全劳动预备制度和实行职业资格证书制度等措施，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力。

6、建立健全失业保险制度

国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业；县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。

7、开展就业和失业调查统计工作

国家建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记制度，开展劳动力资源和就业、失业状况调查统计，并公布调查统计结果，以加强就业的基础管理工作。

8、发挥社会各方面促进就业的作用

各级人民政府和有关部门应当对在促进就业工作中作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励，发挥工会、共青团、妇联、残联、用人单位以及其他社会组织在促进就业工作中的作用。

六、促进就业的政策支持体系

为了建立促进就业的长效机制，《就业促进法》将经过实践检验行之有效的积极的就业政策上升为法律规范，并按照促进就业的工作要求，规定了政策支持的法律内容。包括十个方面：

1、实行有利于促进就业的产业政策

明确规定县级以上政府统筹协调产业政策与就业政策。鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位。国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业，鼓励、支持、引导非公有制经济发展，扩大就业机会，增加就业岗位。在安排政府投资和确定重大建设项目时，应当发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽就业渠道。

2、实行有利于促进就业的财政政策

明确规定国家加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。审计机关、财政部门应当依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。

3、实行有利于促进就业的税收政策

明确规定国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠。具体包括：吸纳符合国家规定条件的失业人员达到规定要求的企业；失业人员创办的中小企业；安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业；从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员；从事个体经营的残疾人；国务院规定给予税收优惠的其他企业、人员。同时，对从事个体经营的失业人员和残疾人免除行政事业性收费。

4、实行有利于促进就业的金融政策

明确规定增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。

5、实行城乡统筹的就业政策

明确规定国家建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。

6、实行区域统筹的就业政策

国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长；支持民族地区发展经济，扩大就业。

7、实行群体统筹的就业政策

各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力、农业富余劳动力等人员的就业工作。当前，要统筹做好下岗失业人员、大学生、复转军人、残疾人、农民工等群体的就业工作。

8、实行有利于灵活就业的劳动和社会保险政策

明确规定各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。

9、实行就业援助制度

明确规定国家建立健全就业援助制度，对就业困难人员给予扶持和帮助。

10、实行失业保险促进就业政策

明确规定失业保险制度保障基本生活和促进就业的功能，并要求加强对大规模失业的预防、调节和控制。

七、就业服务和管理

《就业促进法》明确规定，政府应当加强就业服务和管理工作，逐步完善覆盖城乡的就业服务体系。主要包括三个方面：

1、发展人力资源市场

规定了县级以上人民政府在发展人力资源市场方面的职责。其一，要求培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，为劳动者就业提供服务。其二，要求加强人力资源市场信息网络及相关设施建设，建立健全人力资源市场信息服务体系，完善市场信息发布制度，为劳动者就业提供服务。其三，要求对职业中介机构提供公益性就业服务的，按照规定给予补贴。其四，要求加强对职业中介机构的管理，鼓励其按照诚实信用、公平、公开的原则提高服务质量，发挥其在促进就业中的作用。

2、建立健全公共就业服务体系

公共就业服务是政府公共服务的重要内容。发展公共就业服务是政府的重要职责，对促进劳动力供求均衡、建立灵活有效的人力资源市场，促进求职人员，特别是帮助就业困难群体就业具有重要作用。针对目前存在的问题，并按照公共就业服务发展方向，《就业促进法》明确了公共就业服务机构的性质和职责。规定县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者免费提供就业服务，包括就业政策法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助，办理就业登记、失业登记以及其他公共就业服务。

《就业促进法》在明确公共就业服务职责的同时，还规定公共就业服务经费纳入同级财政预算，从而明确了公共就业服务机构的经费保障。为了区别经营性服务，还规定公共就业服务机构不得从事经营性活动；地方各级人民政府和有关部门、公共就业服务机构举办的招聘会，不得向劳动者收取费用。

3、规范对职业中介机构的管理

《就业促进法》明确规定，设立职业中介机构，应当依法办理行政许可，经许可的职业中介机构，应当向工商行政部门办理登记；未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动。同时，《就业促进法》还明确了设立职业中介机构的条件，规定了从事职业中介活动的原则、职业中介机构的禁止性行为。法律明确规定地方各级人民政府和有关部门不得举办或者与他人联合举办经营性的职业中介机构。违反本法相关规定，非法从事职业中介活动的，要依法承担法律责任。

八、职业教育和职业培训

《就业促进法》明确了国家、企业、劳动者和各类职业培训机构在职业教育和培训中的职责及作用，通过职业技能培训提高劳动者的素质，以适应人力资源市场的需求，从而促进其实现就业和稳定就业。包括五个方面：

1、明确了职业教育与职业培训的总方针

国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力的总方针。

2、规定了各级人民政府在加强职业教育和培训方面的职责。

包括六个方面：其一，县级以上人民政府应当根据经济社会发展和市场需求，制定并实施职业能力开发计划；其二，县级以上人民政府应当加强统筹协调，鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训，鼓励劳动者参加各种形式的培训；其三，县级以上地方人民政府和有关部门应当根据市场需求和产业发展方向，鼓励、指导企业加强职业教育和培训；其四，国家采取措施建立健全劳动预备制度，县级以上地方人民政府应当对有就业要求的初高中毕业生实行一定期限的职业教育和培训，使其取得相应的职业资格或者掌握一定的职业技能；其五，地方各级人民政府应当鼓励和支持开展就业培训，帮助失业人员提高职业技能，增强其就业能力和创业能力。失业人员参加就业培训的，按照有关规定享受政府培训补贴；其六，地方各级人民政府应当采取有效措施，组织和引导进城就业的农村劳动者参加技能培训，鼓励各类培训机构为进城就业的农村劳动者提供技能培训，增强其就业能力和创业能力。

3、规定了企业在加强职业教育和培训方面的职责。

企业应当按照国家有关规定提取职工教育经费，对劳动者进行职业技能培训和继续教育培训。企业违反本法规定，未提取或未足额提取职工教育经费，或者挪用职工教育经费的，由劳动行政部门责令改正，并依法给予处罚。

4、规定了职业教育和培训机构在加强职业教育和培训方面的职责

职业院校、职业技能培训机构应当与企业密切联系，实行产教结合，为经济建设服务，培养实用人才和熟练劳动者。

5、规定实行职业资格证书制度

按照《劳动法》和《职业教育法》中对建立职业资格证书制度的规定，并针对目前实践中存在的问题，规定了国家对从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，实行职业资格证书制度，具体办法由国务院规定。

九、就业援助制度

对就业困难人员实施优先扶持和重点帮助的就业援助，是构建社会主义和谐社会的基础工作之一，充分体现国家政府对就业困难人员的关怀。《就业促进法》明确规定各级人民政府建立健全就业援助制度。包括四个方面：

1、明确了就业援助的对象

就业援助的对象，是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原困难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的就业困难人员。就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。

2、明确了就业援助的措施

其一，各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。其二，地方各级人民政府加强基层就业援助服务工作，对就业困难人员实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助；鼓励和支持社会各方面为就业困难人员提供技能培训、岗位信息等服务。其三，政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员。被安排在社区公益性岗位工作的，按照国家规定给予岗位补贴。其四，各级人民政府采取特别扶助措施，促进残疾人就业，并要求用人单位应当按照国家规定安排残疾人就业。

3、特别规定了对城市零就业家庭的就业援助

县级以上地方人民政府采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业。同时规定街道、社区公共就业服务机构在就业援助中的具体职责。

4、规定了对就业压力大的特定地区的扶持

国家鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业。对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，上级人民政府应当给予必要的扶持和帮助。