一、农村闲置农房（宅基地）开发利用的现实意义

体现为“三新”，三个方面：1.是探索宅基地“三权分置”的新路径；2.是实施乡村振兴战略的新抓手；3.是增加农民福祉的新举措。

（一）是探索宅基地“三权分置”的新路径。最新数据显示，全国农村宅基地有17万平方公里（合2.5亿亩），全国农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置地面积达3000万亩左右，一些地区乡村农房空置率超过35%，闲置农房成了“沉睡”的资源。（这里要作出对比的是，全国城乡建设用地加在一起才22万平方公里，农村占了17万平方公里，城市建设用地仅占了5万平方公里。）为此，2018年中央一号文件要求：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”是原则要求，适度放活宅基地和农民房屋使用权是“三权分置”的路径，具体讲就是通过适度放活宅基地和农民房屋使用权来盘活闲置农房，使“沉睡资源”变为“鲜活资产”。

（二）是实施乡村振兴战略的新抓手。现在已形成的共识是，实施好乡村振兴战略，就是要解决好“钱、地、人”的问题，在这三大要素中，农村的土地资源无疑具有巨大潜力，通过土地制度改革释放“三农”最大的新动能，这也是实现乡村振兴的决定性因素。在土地“三权”分置后，土地制度改革为三项内容（宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市、农村土地征收）。很多地方在实施乡村振兴战略中，将闲置农房（宅基地）作为抓手，取得了很好的效益。比如，安徽金寨县通过闲置农房（宅基地）的开发与整理，节约了农村建设用地2万多亩。2万多亩拿出一万亩经过国土资源部批准，放到全省的建设用地市场上去交易，一万亩卖了五十个亿，平均一亩地卖了50万元。所以，通过农村土地的资本化、市场化、商品化，何愁乡村振兴没有资金呢？从另一个角度讲，闲置农房逐年破败，不仅资源闲置，而且影响了村容村貌，闲置农房的开发利用，能有效地推进美丽乡村建设。

（三）是增加农民福祉的新举措。现在流行的一个说法叫“第三空间”，就是城市居民对于家和办公室之外的“第三空间”需求越来越大，而乡村更贴近自然、更贴近人文、更贴近情感的空间。有专家提出，谁认识到这种市场需求，将乡村打造成“第三空间”，找到与现代人生活的联系，谁就能抢先一步。2017年6月，绍兴市在柯桥区、上虞区9个乡镇11个村先行试点，到今年10月，一年半的时间，柯桥区吸纳社会资金7000多万元，引入开发项目27个，激活270幢闲置农房，激活土地、山林487亩，增加农民收入120万元、集体经济收入100万元，带动农户就业131人。柯桥区岔路口村一个叫嵋山自然村的88户村民中，已有55户与村集体签订了委托经营意向协议书，按照协议一次性收到了两万余元的第一笔租金。“5年交一次，下一个5年上涨5%，老房子还能免费得到修缮。”村集体经济组织可以通过统一组织经营管理、提供公共设施和服务等，获取合理的经营收益和管理费用。在广州、浙江等地还探索实施了“地票”，就是自愿有偿退出闲置农房（宅基地）评估折算为“地票”，可在集中居民点置换房屋，在城市购房可以折算为现金。所以，无论是盘活还是自愿有偿退出，都是为了增加村集体经济收入和农民财产性收入。

总之，积极推进闲置农房（宅基地）盘活工作，不仅能提升农村资源利用率，更能培育“三农”发展新动能，进而为乡村振兴汇聚强大助力。我们随县实施这项工作，必将因闲置农房盘活工作的推进，助推实施乡村振兴战略焕发新的活力。

二、农村闲置农房（宅基地）开发利用的政策背景

改革都是“硬骨头”，闲置农房盘活工作作为新事物，不仅涉及到土地制度改革，还涉及到集体产权制度改革。中央一号文件指明了方向，但具体落实中这项工作很复杂，政策性、专业性很强，只有把政策要搞清楚，才能使闲置农房（宅基地）开发利用不会出现偏差、误差、落差。

首先，了解一下大的政策背景。中央一号文件使用的词是“完善”和“探索”，主要基于三个方面的原因：一是土地管理法修正草案全国人大常委会还没审议通过；二是全国33个土地改革试点县的工作在今年结束，他们的工作成果还没有总结运用；三是农村闲置宅基地和闲置农房历史遗留问题很多，特别是“一户多宅”、超面积使用、违规建房、私自买卖等问题特别突出。闲置农房（宅基地）涉及到农民的切身利益，很多又是历史遗留问题，也不能强制“下猛药”或“下药太重”。中央要求保持足够耐心，要求各地探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制，通过有效地引导，逐步解决这些问题。

因为闲置农房（宅基地）涉及的政策太多、太广，下面，仅从盘活这个角度就有关政策向作一说明。

总的原则是，合法、合规、合理，树立正确导向 。 

1.农民自愿。充分尊重当地农民意愿，按照依法、自愿、有偿的原则进行。

2.集体主导。村集体经济组织作为农村宅基地所有权主体代表，发挥组织和引导作用，由闲置农房所在地的村集体经济组织统一组织进行。农户自主经营或与社会资本开展合作经营，必须经本集体经济组织同意。 

3.规划为先。盘活的闲置农房应符合城乡总体规划和土地利用总体规划。

4.合法合规。合法合规范畴很大，这里的合法主要是严格落实“一户一宅”。通过正在实施的“房地一体”确权颁证，使产权明晰。对因历史原因合法获得“多宅”的农户以及进城落户的农民，通过货币补偿、房屋置换、折算股权等形式，引导其自愿退出宅基地。

5.严控面积。传统建筑要保护修缮，装修改造要在原有房屋基础上进行，不得超出原住房面积进行改建和扩建。

6.禁止买卖。坚决防止以盘活利用闲置农房的名义进行各类违法建设；严格禁止采取以租代售的方式经营农民闲置房屋，变相发展小产权房；严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

7.租赁期限。 按照《合同法》的规定，租赁合同的期限不得超过20年。规范签订房屋利用合同，防止矛盾纠纷。

8.严格审批。宅基地使用申请，应向本集体经济组织提出，经村民会议或村民代表会议讨论通过，并公示无异议的，报乡镇或县级人民政府审批。严控新增宅基地占用耕地，禁止占用永久基本农田。

9.建新拆旧。因旧村改造、改善居住条件等原因申请在原宅基地外新建住宅的，农户在新建房屋竣工后，应当拆除原有住宅，退还原宅基地。

10.节约集约。引导农户逐步向中心村和小城镇集聚。在城镇建设用地规模范围内的农村，通过集中统建、联建农民住宅区等方式满足农户住房需求，原则上不再新批宅基地。在规划撤并的村庄范围内，停止审批新建、重建、改建住宅。

在现行政策下，在符合规划的前提下，鼓励盘活闲置农房（宅基地）：1.鼓励在农民已有稳定住所、原有房屋闲置率较高且易于集中开发的村庄进行。2.鼓励村集体对闲置宅基地进行集中整治，就地用于发展二三产业、改善村容村貌、建设村庄公共设施等。3.鼓励村集体和农户对闲置农房进行改造，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，发展农家乐、民宿、乡村旅游等。4.在具备条件且符合社会养老政策的前提下，鼓励探索发展城乡居民养老产业。5.鼓励发展文化创意产业等环境友好型产业。等等，来振兴乡村新产业新业态的发展。

三、农村闲置农房（宅基地）开发利用的盘活模式

随县作为农业大县，在实施乡村振兴战略和发展全域旅游的大背景下，盘活闲置农房（宅基地）要先行一步。盘活的方式很多，集体盘活与个体盘活、外来资本盘活和返乡创业盘活、整体盘活与部分盘活、租赁盘活和合作盘活、短期盘活与长期盘活等多种形式。与外地相比，特别是与南方经济发达地区相比，因区位情况、经济状况等不同，也不能完全照搬照抄，要因地制宜、探索创新，努力打造随县模式、形成随县样板。

各地（乡镇、村）要充分调查摸底，对有规模、有特色、有意愿的集中连片区域先行先试，重点是景区村、精品村、历史文化村及闲置农房较多连片的自然村，采取合作经营、自主经营、委托经营等运作模式，盘活闲置农房。

1.合作经营。在符合规划的前提下，村集体根据房屋所有人不同意愿，采取回购、返租、入股等方式进行收储，由村集体成立合作社开发建设运营或引入工商资本共同开发，重点发展乡村旅游（民宿）、健康养生、文化创意、电子商务等农村新业态。

2.自主经营。农户对合法的闲置农房自行改造经营或出租的，应先向村集体申请，对符合开发条件的，村集体5个工作日内出具允许开发的审查意见，报乡镇备案。乡镇在收到备案表后5个工作日内，组织相关部门进行审核，符合条件的予以备案。

3.委托经营。房屋所有人不愿意退出宅基地使用权的合法闲置农房，可以通过委托村集体经营的方式，由村集体统一组织经营，收益实行保底分红。

县政府网、农村产权交易平台、随县发布、随县旅游公众号等平台可以设置专栏，对外发布闲置农房招租信息，努力打造全省、全市知名农房租赁平台。按照《合同法》的规定，租赁合同的期限不得超过20年。规范签订房屋利用合同，防止矛盾纠纷。

四、农村闲置农房（宅基地）开发利用的扶持政策

为推动闲置农房盘活行动落地见效，武汉等地出台了激励和扶持政策，比如黄金二十条、钻石十条等。借鉴外地作法，县委、县政府出台10条扶持措施，实行“以奖代补”。有专项资金的，从专项资金中列支。没有专项资金的，从县乡村振兴整合资金中列支。实行一次性奖补，不重复奖励。

1.鼓励支持片区式开发。对以租赁、合作方式利用闲置农房、协议期五年以上、村湾农户总数30户以上、利用闲置农房占农户总数30%以上、符合美丽乡村标准的，按每户2万元的标准奖给予奖补。优先安排基础设施建设，重点加强道路、供水、供电、排水、通信、污水处理、垃圾处理、厕所改造等基础设施配套，促进闲置农房合理利用。

2.鼓励支持发展美丽经济。利用闲置农房发展民宿、文创等美丽经济的，协议期在五年以上、符合美丽乡村建设规划，进行房屋改造整治的，按A类（大修）、B类（中修）、C类（小修）分别给予每户3万元、2万元、1万元的标准奖补。

3.鼓励支持发展农家乐。对利用闲置农房经营农家乐、协议期在三年以上，取得工商营业执照和餐饮业食品卫生许可证，达到《湖北省农家乐星级划分与评定》二星级以上标准的经营户，按等级给予2-5万元奖补。

4.鼓励支持发展休闲农业。对租赁闲置农房组建乡村休闲游合作社发展休闲农业的，给予村民同等待遇。对注册资金在50万元以上，参与农家乐经营户10户以上的乡村旅游合作社，给予5万元/社一次性奖励。

5.鼓励支持发展农村养老。对租赁闲置农房发展农村养老服务、协议期在五年以上，每张床位给予不低于1000元的一次性补贴。对正常运营1年以上的，按收住失能对象每人每年不低于1500元、其他对象每人每年不低于1000元给予运营补贴。利用空闲农房兴建老年人互助照料中心，经验收达标后，给予2万元一次性建设补贴。

6.鼓励支持创业创新。对租赁闲置农房创业创新的科技特派员，可享受贴息额度为5万元以内（含5万元），创办的科技型企业以及由科技特派员牵头的各类农业合作社，可享受贴息额度为30万元以内（含30万元），按国家基准利率给予全额贴息。

7.鼓励支持发展农村电商。租赁闲置农房发展农村电子商务，取得工商执照和相关许可，通过互联网销售本地特色农产品的，给予1万元的补贴。在农村电商服务开展比较好的村，优先支持村邮站或村电商服务点建设。

8.鼓励支持发展农村文化。租赁闲置农房开办民间博物馆，传播优秀传统文化，创办农村实体书屋开展农民阅读活动，开展非遗项目的保护和传承，享受政府购买文化服务等优惠政策。

9.鼓励支持提升金融服务。对租赁闲置农房用于发展民宿休闲、养生养老、乡村旅游、创新创业等的，符合条件可享受农村产权抵押贷款贴息等政策。

10.鼓励支持提升农村服务。租赁闲置农房开设农村生产、生活资料服务网点，优先考虑设置农村农资店。

特此说明。